ВходКонкретные административно территориальные и природные единицы. Административно-территориальная единица
административно-территориальные единицы
структурные части (элементы) административно-территориального устройства. А.-т.е. не обладают политической самостоятельностью и находятся в определенном соподчинении. В РФ наиболее распространенными видами А.-т.е. являются: район, район в городе, город районного подчинения, город областного (краевого и т.д.) подчинения.
Территории городов в целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением социально-культурных и бытовых потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности при необходимости делятся на районы, не являющимися самостоятельными административно-территориальными единицами.
Территория области делится на территории районов и городов областного подчинения как административно-территориальных единиц.
Территория района делится на территории сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения, являющихся административно-территориальными единицами, а также поселков городского типа и городов районного подчинения, являющихся территориальными единицами.
Территории населенных пунктов, не являющихся административно-территориальными единицами, входящие вместе с другими территориями в пространственные пределы сельсоветов, составляют их территорию.
Виды административно-территориальных единиц субъектов РФ. Состоявшаяся в субъектах РФ реформа административно-территориального устройства сильно разнообразила виды административно-территориальных единиц. Наряду с традиционными районами и городами появились их новые виды: административные округа, уезды, территориальные единицы с особым статусом и др.
Район. Различаются сельские и городские районы. Сельский район - административно-территориальная единица, являющаяся частью республики, края, области, автономного округа, автономной области и представляющая собой сложный многоотраслевой организм, в котором ведущее место принадлежит определенному виду производства (обычно сельскохозяйственному, но бывает и другому виду, например, лесному). Кроме того, каждый район образует базу для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения. Городской район - это административно-территориальная еди-
ница города, образующаяся с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах городского населения. В составе городских районов могут находиться микрорайоны.
Особую разновидность районов представляют национальные районы, которые могут быть образованы на территории некоторых субъектов РФ, где компактно проживает численно небольшая группа представителей определенной нации. Например, немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.
Город - это административно-территориальная единица, где сосредотачиваются промышленные предприятия, предприятия и учреждения коммунального хозяйства, объекты жилого фонда, образовательных, культурных, научных, медицинских и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, уровня его промышленного и культурного развития, перспектив развития и ряда других условий все города делятся на следующие виды: города федерального значения, города республиканского значения (республики в составе РФ); города краевого, областного, окружного (автономный округ) значения; города районного значения.
Административный округ - это административно-территориальные единица города (Москва) или области (Свердловская область), образуемая для более эффективного управления соответствующими территориями, координации деятельности администрации городских или сельских районов и городов, территориальных служб отраслевых администраций указанных административно-территориальных единиц, осуществления контроля за надлежащим исполнением правовых актов города или области.
Территориальная единица с особым (специальным) статусом. Образование такой единицы предусмотрено, например, в Уставе Архангельской области, Уставе (Основном законе) города Москвы. Как правило, территориальное образование с особым (специальным) статусом представляет собой историко-культурную, лесопарковую, промышленную зону, а также территории, используемые для обеспечения городского или сельского хозяйства, транспортных ком" муникаций, энерго - водоснабжения населенных пунктов, террит0рии ярмарок, выставок и другие.
Сельсовет - административно-территориальная единица, охватывающая своими границами один сельский населенный пункт или несколько таких населенных пунктов вместе с прилегающими землями.
Поссовет - административно-территориальная единица, охватывающая своими границами один поселок городского типа или несколько таких поселков с примыкающими к ним сельскими насе" ленными пунктами вместе с прилегающими землями.
Градостроительный кодекс РФ предусматривает возможность образования таких административно-территориальных единиц, к#к: уезд, сельский округ (волость). Однако эти административИ0" территориальные образования пока встречаются нечасто. Например* один уезд - Краснотуринский - образован в Свердловской области* а в Псковской области волостями именуются низшие административно-территориальные единицы.
7. Виды муниципальных образований в Российской Федерации.
соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерациисуществуют 5 видов муниципальных образований:
§ сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населенных пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления ; соответствует сельсоветам советских времён и волостям досоветского периода и в ряде современных регионов, например, в районах Псковской области;
§ городское поселение - город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления ;
§ муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации ;
§ городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации ;
§ внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления .
В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов - на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).
Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению - город или посёлок районного значения, сельскому поселению - сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.
В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений - гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.
Количество муниципальных образований в России
По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (на 26 мая 2005 года), в Российской Федерации с 2006 года было образовано 24 079 муниципальных образований (исключая Чеченскую Республику, Ингушскую республику и Владимирскую область), из них 19 769 сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ, 236 внутригородских территорий (125 в Москве, 111 в Санкт-Петербурге, в других городах с 2006 года внутригородские территории отменены), однако с этого времени во многих регионах произошли преобразования, и эти показатели изменились.
По данным Росстата, на 1 января 2010 года всего в России насчитывалось 23 907 муниципальных образований . Среди них :
§ 1829 муниципальных районов
§ 512 городских округов
§ 236 внутригородских территорий города федерального значения: 111 муниципальных образований, городов и посёлков в Санкт-Петербурге и 125 муниципальных образований в Москве
§ 1739 городских поселений
§ 19 591 сельское поселение
8. Вопросы местного значения различных муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся.
Целый ряд близких по смыслу и значению понятий помогает описать формально-политическую структуру любой страны. Это и «административно-территориальное устройство», и «административно-территориальная организация», и «административно-территориальное деление» (АТД).
деление страны и как оно происходит?
Как правило, АТД представляет собой понятие с достаточно широкой смысловой нагрузкой. Административное деление может подразумеваться как карта страны, состоящая их отдельных субъектов. Политико-географический план государства - самое распространенное воплощение АТД, которое, помимо этого, может восприниматься как процесс непосредственного деления территории страны на отдельные единицы. Процедура районирования и осуществление АТД во многом схожи, однако основным различием между ними является то, что административно-территориальные единицы (АТЕ - главный элемент структуры АТД) устанавливаются только государственными органами. Закрепление границ каждого субъекта осуществляется на официальном уровне и подтверждается соответствующими нормативно-правовыми актами.
Как формируются административно-территориальные единицы?
Административная территориальная единица в стране чаще всего считается регионом. Между тем административно-территориальное деление обладает объемной системой, которая функционирует исключительно по иерархическому принципу. Как «матрешка», система АТД представляет собой наличие нескольких управленческих ступеней. На каждом уровне присутствует свое политико-административное устройство.
Совокупность территориальных единиц первого, второго, третьего порядка и т.д., упорядоченная системой АТД, характерна для всех современных государств. Подразделение на различные уровни во все времена могло быть периодическим, сменяясь степенью сложности и разработанности. Стабильное постоянное административно-территориальное деление является характерной чертой только современного государства. Между тем под постоянством можно рассматривать распределение территорий страны практически без остатка на официальном уровне на отдельные, не зависящие друг от друга сегменты (регионы). Власть, как правило, в каждом из них, чаще всего олицетворяет государство, но нередко каждая административная территориальная единица обладает правом самоуправления или автономии.
Историческое влияние на образование системы АТД
Деление государства на определенные сегменты - явление, имеющее достаточно древние корни и многовековую историю. Самым ярким примером АТД можно назвать раздел на провинции Римской империи. Что касается периода феодализма, то здесь, наоборот, постоянные междоусобицы препятствовали формированию постоянных единиц. Такая модель подразумевала характерное разделение на города, где властвовали феодалы-земледельцы.
Будучи правителем и хозяином земель в одном лице, представитель наивысшего класса становился автоматически собственником территорий и управляющим АТЕ.
Что влияет на районирования государства?
В отличие от средневекового уклада государства, сегодня систему административного деления используют практически все современные развитые державы. Переход от феодализма к централизованной власти стал явным требованием кардинального пересмотра методов определения территорий.
Статус административно-территориальных единиц во многом определяется особенностями региональной структуры. Поскольку данная система, как уже говорилось, образуется на протяжении длительного времени и является следствием сложнейших эволюционных процессов, административная территориальная единица может формироваться путем наложения друг на друга различных по происхождению градаций.
В частности, в России каждая региональный округ представляет собой совмещение структур:
- этнокультурной;
- исторической;
- социально-политической;
- экономической;
- природно-географической.
Этнос как один из факторов образования территориальных границ регионов
Для формирования системы в виде отдельной единицы АТД немаловажную роль играют этнокультурные факторы. На территории российского государства данный принцип являлся одним из основополагающих. Характерной чертой формирования этнокультурных районов является то, что образуются они независимо от воли державных деятелей, их желаний. Каждое звено в системе АТД, основанное по данному принципу, обладает идентичностью, представляя собой явно выраженную ячейку региональной структуры.
Однако, не желая возникновения сепаратистских настроений и одновременно не выполняя требования государство с многонациональным населением зачастую ограничивает себя от подобных проблем, устанавливая ареал проживания конкретного этнического круга граждан.
Другой причиной становления регионов с населением определенной национальности можно назвать невозможность установления четкой границы, разделяющей те или иные ареалы проживания этносов.
Как история повлияла на определение отдельных АТЕ?
Следующей предпосылкой для формирования территориальных единиц является административное деление, основанное на исторических факторах. В пределах одного государства нередко регионы бывают сложенными еще несколько столетий назад, сохраняя которые жители и власти государства, как бы отдают дань общенациональным традициям. Как называется территориальная административная единица, территории которой четко обозначены вследствие развития устойчивых структур, догадаться несложно. Такие районы именуют историческими. Считается, что административно-территориальная единица государства может носить данное название, если ее границы оставались неизменными около на протяжении последних 2-3 столетий.
Стоит отметить, что факторы исторического отношения конкретных географических районов при осуществлении АТД нетрудно проследить в Старого света. И если границы стран средневековой эпохи могли не оставаться статичными, то структуры отдельных регионов оставались стабильными, переходя к другим правителям в первоначальном виде. Современная Европа, как считает большинство историков, основана из компактных сегментов, определенных конкретными территориальными ячейками еще при феодальной
Другие факторы административно-территориального деления страны
Социально-политические и экономические факторы воздействуют на территориальное устройство страны не меньше, чем вышеуказанные причины. Принципы расселения основаны на так называемых узловых районах. Крупная административно-территориальная единица всегда являлась зоной преимущественного тяготения жителей страны. Система «центр-периферия» формируется, как правило, исходя их географических ориентаций населенных пунктов и устойчивой взаимосвязи между другими узловыми районами.
Факторы демографического характера, которыми являются социально-политические и экономические принципы АТД, несложно заметить при формировании регионов в государствах с менее выраженной этнокультурной и исторической структурой. Чаще всего такими странами являются молодые державы унитарного устройства. Примерами таких государств могут стать страны центрально-восточной Европы.
Административная территориальная единица может быть сформирована в результате влияния на процесс АТД природно-географических объектов. Например, ярким примером могут стать островные или горные районы государств.
Особенности административно-территориального устройства в России
АТД Российской Федерации является важнейшей составляющей региональной организации страны. Вся система управления государством, распределения и расстановки властных органов, структур самоуправления и общественных объединений основана на политико-административном разделении. Сегодня территориальное устройство России во многом обусловлено безграничными просторами государства, а также широчайшим разнообразием всех влияющих на формирование АТЕ факторов: демографических, экономических, природных, этнокультурных.
Принципы территориального деления в России
Административно-территориальные единицы России в полной мере соответствуют федеративному государственному устройству. Кроме того, АТД в РФ осуществляется по еще одному направлению - муниципальному.
Кроме административно-территориального деления, необходимого для упорядоченной реализации функций органов державного управления, система районирования страны подразумевает разделение на сегменты для удобного осуществления местного самоуправления.
Специфика АТД в некоторых областях и столице
В России данные подходы к соотношению управленческого деления и распределения муниципалитетов могут выражаться:
- Совмещением двух методов регионального формирования (подразумевается, что границы муниципалитетов будут совпадать с рубежами административных районов). Например, по такой схеме определено АТД в Челябинской области.
- Полным юридическим несовпадением двух разновидностей способов территориального деления (границы муниципалитетов и административных единиц могут меняться). Например, в Свердловской области АТД произведено по данному принципу.
Помимо данных вариантов разделения территорий, в отдельных субъектах РФ могут быть предусмотрены отдельные дополнительные уровни. В частности, столица российского государства поделена методом муниципального определения районов (146 внутригородских территорий и 12 административных округов.
Вопросы конституционного права
административно-территориальные единицы в системе публично-территориальных образований россии: теория, правовое регулирование и практика
© Дамдинов Б. Д., 2014
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Статья посвящена правовой характеристике административно-территориальных единиц на фоне иных внутригосударственных публично-территориальных образований, анализу места административно-территориальных единиц в территориальной организации публичной власти России.
Ключевые слова: территориальное устройство; федеративное устройство; административно-территориальное устройство; публично-территориальное образование; субъект Федерации; автономное территориальное образование; административно-территориальная единица; муниципальное образование.
1. Административно-территориальные единицы (образования) характеризуются среди публично-территориальных образований наименьшей степенью самостоятельности, а зачастую ее отсутствием. Сравнительный анализ практики зарубежных стран позволяет выделить следующие типичные черты административно-территориальных единиц: 1) это подразделения территории унитарного государства, 2) не обладают политической самостоятельностью, 3) их правовой статус определяется центральной властью (центральными органами власти и управления) .
Применительно к условиям Российской Федерации формулируется определение административно-территориальной единицы, которая рассматривается как часть «территории субъекта Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения» .
Среди признаков административно-территориальной единицы как территориального подразделения субъекта Федерации
выделяют следующие признаки: 1) это часть территории субъекта Федерации в фиксированных границах; 2) она может состоять как из одного, так и из нескольких населенных пунктов с прилегающими к ним землями; 3) она должна иметь собственное название; 4) на этой территории предполагается наличие органа публичной власти (если административно-территориальная единица используется для реализации права на местное самоуправление, должен быть образован орган местного самоуправления, а в случае осуществления на этом пространстве территориального государственного управления необходимым элементом является структурное подразделение органа государственной власти субъекта Федерации); 5) нормативно должен быть установлен соответствующий статус этого территориального подразделения, например город, район, сельский округ и т. д. .
Следует отметить, что признаки с 1 по 3 можно отнести к любым публично-территориальным образованиям, а не только к административно-территориальным единицам. Наличие органа публичной власти характерно не только для административно-территориальных единиц, но и для специальных территориальных образований (единиц). В этой связи можно частично согласиться со следующими примерными
признаками административно-территориальной единицы:
1. Это территориальная единица унитарного государства или субъекта федерации, сформированная для осуществления публичной власти органами не менее двух ее ветвей.
2. Территория и правовой статус административно-территориальной единицы установлены нормативными правовыми актами вышестоящего уровня территориального устройства, определяющими сферу компетенции органов публичной власти разных ветвей, но одного уровня ее осуществления.
3. Система органов власти, функционирующая на территории административно-территориальной единицы, выступает «агентом» центральных (в федеративных государствах - региональных) органов власти по вопросам осуществления государственной власти, одновременно действуя в интересах сообщества (сообществ), проживающего на данной территории. Даже если речь идет об органах местного самоуправления, отделенных от системы органов государственной власти, при осуществлении государственных полномочий они действуют как «агенты» вышестоящего уровня.
4. Административно-территориальная единица даже при наличии минимума прав самоуправления является частью политико-территориального устройства государства (либо как территориальная основа регионального самоуправления территориального сообщества, либо как основа территориальной организации местного самоуправления) .
В признаках 2 и 4 упоминаются статус и права самоуправления административно-территориальной единицы, что в условиях Российской Федерации вызывает определенные сомнения, о которых подробнее выскажемся ниже.
В практике субъектов Российской Федерации при определении ими в своем законодательстве понятия административно-территориальной единицы выработалось несколько подходов. Системный подход предполагает, что административно-территориальная единица является структурной частью территории субъекта в четких границах либо частью территории субъекта, представляющей собой один или несколько населенных пунктов, образованных в результате административно-территориального деления субъекта. В соответствии с формально-правовым подходом админи-
стративно-территориальная единица относится к одному из видов административно-территориальных единиц, имеет установленный нормативно-правовым актом статус, наименование, четко определенные границы и административный центр. С позиций функционального подхода территориальная единица субъекта служит территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти, определения территориальных пределов компетенции органов государственной власти и мест постоянного или преимущественного проживания людей. В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации вышеназванные подходы взяты в совокупности и рассматриваются как составляющие понятия «административно-территориальная единица субъекта». В рамках такого интегративного подхода административно-территориальная единица определяется «как структурный элемент административно-территориального устройства, образованный в результате территориального деления субъекта, имеющий в установленном порядке правовой статус, наименование, четко определенные границы, административный центр и служащий территориальной основой для создания, функционирования органов государственной власти, определения территориальных пределов их компетенции» .
2. Административно-территориальные единицы в советский период являлись пределом юрисдикции местных органов государственной власти, затем в 1990 г., в результате изменений в советском союзном и российском законодательстве о местном самоуправлении , административно-территориальные единицы районного и поселенческого уровней стали пределами территориальной юрисдикции органов местного самоуправления.
Формирование законодательства о местном самоуправлении после принятия Конституции России 1993 г. привело к обострению вопроса о соотношении административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления. Так, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , к компетенции субъектов Российской Федерации были отнесены вопросы территориальной организации местного самоуправления. При решении возникшей про-
блемы соотношения административно-территориального устройства, находящегося также в сфере полномочий субъектов Российской Федерации, с территориальными основами местного самоуправления субъекты Российской Федерации в своем законодательстве закрепили разные модели этого соотношения.
По первой модели в законодательстве субъектов Российской Федерации административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления рассматривались как тождественные понятия. В рамках этой модели признаком административно-территориальной единицы являлось наличие органов местного самоуправления. По второй модели административно-территориальное устройство и муниципально-территориаль-ное устройство были разведены нормативно и территориально. В рамках третьей модели понятия административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления нормативно разделялись, но территориально границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадали .
Вступивший в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменил ситуацию с соотношением административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления. Все вопросы территориальных основ местного самоуправления теперь урегулированы в федеральном законе, т. е. субъекты Федерации фактически лишены регулятивных полномочий в этой сфере.
В сложившейся ситуации, после приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законом, прежние модели соотношения административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления стали выглядеть следующим образом. В законах первой группы субъектов Федерации устанавливается, что административно-территориальное устройство служит упорядочению как государственной власти, так и местного самоуправления, либо упорядочению работы органов публичной власти (без определения ее уровня) или органов власти в целом (без указания, какой именно власти). Законы второй группы субъектов Российской Федерации
вообще не связывают существование административно-территориального устройства с деятельностью каких-либо органов публичной власти. В законах этих субъектов административно-территориальное устройство рассматривается как совокупность или система административно-территориальных единиц, из которых состоят соответствующие субъекты Федерации. В законах третьей группы субъектов Российской Федерации административно-территориальное устройство, по сути, отождествляется с территориальной организацией местного самоуправления, рассматривается как деление территории субъекта Федерации на муниципальные образования. В небольшой четвертой группе субъектов Российской Федерации административно-территориальное устройство понимается как организация территории для обеспечения функционирования государственной власти (осуществления государственного управления) субъекта Федерации .
Здесь следует отметить, что вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации отнесены к их ведению (п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П , подп. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ ). Основываясь на своей же позиции об отнесении вопросов административно-территориального устройства к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд подчеркнул, что «хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъекта Российской Федерации» .
Налицо различная правовая природа административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления, обусловленная разными
сферами ведения, разными уровнями публичной власти и, соответственно, разным функциональным предназначением.
Сторонники отождествления административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления указывают на то, что в условиях существования двухуровневой системы местного самоуправления, возможности делегирования отдельных государственных полномочий муниципальным районам и городским округам и ограниченного числа полномочий субъектов Федерации, предполагающего создание их территориальных органов на местах, практического значения в юридическом разведении вышеуказанных категорий нет .
Представляется, что вышеуказанное отождествление является ситуативным и не учитывающим фундаментальные отличия между разными уровнями публичной власти. Так, число, объем и характер полномочий субъектов Российской Федерации, предполагающих учреждение их территориальных органов власти, не являются неизменной величиной. Эти полномочия могут как уменьшаться, так и увеличиваться, как за счет нового перераспределения полномочий в сфере совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, так и за счет передачи отдельных полномочий, относящихся к вопросам местного значения, в компетенцию субъектов Российской Федерации. Не стоит забывать о возможности делегирования федеральных полномочий, исполнение которых также может потребовать учреждения территориальных органов власти субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, можно утверждать о том, что территориальные органы субъектов Федерации осуществляют власть в пределах административно-территориальных единиц, а не муниципальных образований.
С другой стороны, отрицать взаимосвязь административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления и, следовательно, административно-территориальных единиц и муниципальных образований нет никаких оснований. Как указывал Конституционный Суд, «в правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют федеральная
власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий» .
Соответственно, функционально административно-территориальное устройство служит упорядочению как государственной власти, так и местного самоуправления, при этом нормативно административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления разграничиваются, однако территориально границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований могут как совпадать, так и не совпадать в зависимости от их уровня.
3. Классификация административно-территориальных единиц, как и иных публично-территориальных образований, возможна по принципу формирования, когда эти единицы делятся на территориальные и национальные. Представляется, что административно-территориальные единицы по определению являются территориальными образованиями подобного рода, а национальные административно-территориальные единицы, скорее, исключением из общего правила, когда их учреждение в первую очередь обусловлено не соображениями эффективности государственного управления, а особым национальным составом населения этих единиц. На данный момент говорить о существовании национальных административно-территориальных образований в субъектах Российской Федерации можно с некоторой натяжкой, так как подобная практика весьма немногочисленна и противоречива , хотя в советский период такая практика была распространена.
С точки зрения порядка правового регулирования можно выделить административно-территориальные единицы, урегулированные в обычном порядке в законодательстве субъектов Российской Федерации и урегулированные в особом порядке, либо только в федеральном законодательстве, либо когда часть вопросов урегулирована в федеральном законодательстве, а часть - в законодательстве субъектов Федерации. К последним можно отнести административно-территориальные единицы с особым статусом, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации, и в кото-
рых в качестве источников регулирования особого статуса помимо федерального законодательства указаны уставы субъектов Федерации и их законы.
К административно-территориальным единицам, урегулированным в особом порядке, только в федеральном законодательстве, мы можем отнести закрытые административно-территориальные образования.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) определяется как «имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном статьей 2 настоящего Закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан». Далее указывается, что «вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов».
Ключевой, по нашему мнению, здесь является категория «режим», которая обусловливает территориальные пределы ЗАТО, а обязательное учреждение в его границах муниципального образования со статусом городского округа является элементом особого режима ЗАТО.
Как мы уже указывали, если в пределах административно-территориальных единиц действуют органы власти, сформированные вышестоящими органами, то у таких административно-территориальных единиц
отсутствует правосубъектность и, следовательно, правовой статус. Административно-территориальные единицы в рамках нашего исследования характеризуются, с точки зрения теории, отсутствием статуса, в отличие от универсальных территориальных единиц, и наличием универсальной компетенции органа (органов) административно-территориальных единиц, в отличие уже от специальных территориальных единиц, что ставит административно-территориальные единицы в промежуточное положение между универсальными и специальными единицами . При этом, оставаясь в любом случае территориальным образованием (единицей), административно-территориальная единица продолжает выполнять основную функцию любой территориальной единицы - быть пределом распространения публичной власти. В условиях существ ую-щей системы публичной власти в Российской Федерации административно-территориальные единицы как элемент административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации являются территориальной основой функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации и власти муниципальных образований, в случае учреждения муниципального образования в границах соответствующих административно-территориальных единиц. По существующему законодательству в границах соответствующих административно-территориальных единиц для реализации государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть учреждены территориальные органы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и/или исполнительные органы муниципальных районов или городских округов могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Таким образом, административно-территориальные единицы как основа функционирования публичной власти, не являясь субъектами права, являются объектами правового воздействия, к которым применима категория «правовой режим».
Как мы уже заметили, наиболее ярко данное обстоятельство в законодательстве выражено в отношении такого вида административно-территориальных единиц, как ЗАТО, что дает нам основание для экстраполяции вывода о правовом режиме на все административно-территориальные единицы.
В зависимости от особенностей правового режима, по нашему мнению, можно выделить следующие административно-территориальные единицы: административно-территориальные единицы с обычным (ординарным) правовым режимом и административно-территориальные единицы со специальным правовым режимом.
Представляется, что с учетом вышеуказанного административно-территориальным единицам в Российской Федерации присущи следующие признаки:
1. Административно-территориальная единица - это элемент административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, представляющая часть его территории в установленных границах и состоящая из одного или нескольких населенных пунктов.
2. Административно-территориальная единица является территориальной основой организации и функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. В пределах административно-территориальных единиц государственные полномочия субъектов Российской Федерации универсального характера осуществляется территориальными органами исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и/или исполнительными органами местного самоуправления муниципальных районов или городских округов в порядке делегирования отдельных государственных полномочий.
4. Правовой режим соответствующих административно-территориальных единиц определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, административно-территориальную единицу можно определить как элемент административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с установленным правовым режимом, являющегося территориальной основой организации и функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемой соответствующими органами Российской Федерации и/или органами местного самоуправления в порядке делегирования отдельных государственных полномочий. Ш
1. Чудаков М. Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Минск, 2001. С. 242.
2. Региональное право / под ред. В. Н. Ширяева, А. В. Никитиной. Хабаровск, 2008. С. 237.
3. Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 320.
4. Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 66.
6. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апр. 1990 г. // Ведомости СНД и ВС. 1990. № 16. Ст. 267; Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
8. Подробнее см.: Щедрин Н. В., Шарнина Л. А. Пределы законодательного усмотрения при нормативно-правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации // Вестн. Ом. унта. Сер. Право. 2012. № 2 (31). С. 42-43.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
10. Подробнее см.: Максимов А. Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы рос. права. 2009. № 4. С. 70-74.
11. О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституц. Суда РФ от 24 янв. 1997 г. № 1-П // Собр. законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
12. Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
13. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской области»: определение Конституц. Суда РФ от 10 июля 2003 г. № 289-О // Вестн. Конституц. Суда РФ. 2003. № 6.
14. Подробнее см.: Щедрин Н. В., Шарнина Л. А. Указ. соч. С. 43-45.
15. По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: постановление Конституц. Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.
16. Подробнее см.: Праскова С. В. Национальная административно-территориальная единица: опыт и перспективы использования в России // Акад. юрид. журн. 2012. № 4(50). С. 14-24.
17. О закрытом административно-территориальном образовании: закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.
18. Подробнее см.: Дамдинов Б. Д. Внутригосударственные публично-территориальные образования: теоретические аспекты // Сиб. юрид. вестн. 2014. № 1. С. 24-25.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.
О закрытом административно-территориальном образовании: закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 //
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 33. -Ст. 1915.
Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. -1991. - № 22. - Ст. 778.
Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апр. 1990 г. // Ведомости СНД и ВС. - 1990. - № 16. -Ст. 267.
О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституц. Суда РФ от 24 янв. 1997 г. № 1-П // Собр. законодательства РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 708.
Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской области»: определение Конституц. Суда РФ от 10 июля 2003 г. № 289-О // Вестн. Конституц. Суда РФ. - 2003. - № 6.
По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: постановление Конституц. Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3581.
Дамдинов Б. Д. Внутригосударственные публично-территориальные образования: теоретические аспекты // Сиб. юрид. вестн. - 2014. - № 1. -С. 22-26.
Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. - М. : Городец-издат, 2002. - 864 с.
Максимов А. Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы рос. права. - 2009. - № 4. -С. 70-79.
Праскова С. В. Национальная административно-территориальная единица: опыт и перспективы
использования в России // Акад. юрид. журн. -2012. - № 4(50). - С. 14-24.
Региональное право / под ред. В. Н. Ширяева, А. В. Никитиной. - Хабаровск: РИОТИП, 2008. -402 с.
Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации / А. Н. Чертков. - М. : Ин-т законодательства и сравнит. правовед. при Правительстве РФ, 2009. - 344 с.
Чудаков М. Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / М. Ф. Чудаков. -Минск: Новое знание, 2001. - 576 с.
Щедрин Н. В. Пределы законодательного усмотрения при нормативно-правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации / Н. В. Щедрин, Л. А. Шарнина // Вестн. Ом. ун-та. Сер. Право. - 2012. - № 2 (31). - С. 41-48.
Administrative-territorial Entities in the System of Public-territorial Formations in Russia: Theory, Regulation and Practice
© Damdinov B., 2014
An article lights the legal characterization of the administrative-territorial units on the background of other domestic public territorial entities, analysis of the place of the administrative-territorial units in the territorial organization of the public authorities of Russia.
Key words: territorial system; federal structure; administrative-territorial structure; public-territorial entity; subject of the federation; autonomous territorial entity; administrative unit entity; municipal formation.
В школе меня волновал вопрос о названии страны. Как правильно сказать: Россия или Российская Федерация (РФ)? На уроке обществоведения мне объяснили, что эти понятия равнозначны . И эта равнозначность закреплена в 1 ст. Конституции РФ . Но именно федеративное устройство нашей страны позволяет ей делить территорию на отдельные административно-территориальные единицы.
Федеративное устройство
Это форма государственной организации, при которой страна состоит из отдельных объектов – субъектов федерации . Они, помимо общегосударственных, имеют свои органы исполнительной, судебной и законодательной власти.
Все субъекты РФ равноправны между собой, вне зависимости от их размера и населённости.
Крупные административно-территориальные единицы России
Всего выделяют 85 субъектов . Давайте рассмотрим, как делится наша страна, и чем отличаются территориальные единицы:
- республика . В состав РФ входят 22 республики. Среди них: Саха (Якутия), Коми, и Чечня. Имеют яркие особенности: объединение на территории отдельного народа, наличие собственной конституции и возможность использовать свой язык как государственный;
- край . В России их 9 . Среди них: Алтайский, Краснодарский, Пермский и Приморский. Сейчас отличий между краем и областью нет, хотя ранее автономные области могли становиться только частью края;
- область . В составе России 46 областей. Среди них: Воронежская, Иркутская, Московская и Тамбовская. При включении новых объектов, область может стать краем , например, Пермская область после присоединения Коми-Пермяцкого автономного округа стала Пермским краем. Хочу еще упомянуть Калининградскую область, этот субъект отделен от территории России. И является ее эксклавом (часть, не имеющая границы с остальной территорией страны);
- автономная область . Она одна : Еврейская автономная область.
- автономный округ . Их 4: Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий. Это территория, образованная по национальному признаку, но, в отличие от республики, своей конституции и государственного языка не имеет.
- город федерального значения .
10.2. Понятие и принципы административно-территориального устройства
Административно-территориальное устройство - это деление территории государства на части (области, провинции, штаты и др.), в соответствии с которыми строится и функционирует система органов государственной власти и местного самоуправления. Их принято называть административно-территориальными единицами.
Главная задача административно-территориального устройства - обеспечение функционирования государственного механизма, четкой работы государственного аппарата, его связи с органами местного самоуправления, с населением. Не менее важными остаются цели фискальные, т. е. организация сбора налогов с населения, и цели полицейские - обеспечение общественного правопорядка на данной территории.
В царской России была весьма высокая степень централизации страны с жестким подчинением низовых структур верхам. На ее территории (в современных границах) было 56 губерний и областей, 476 уездов и округов и 10 606 волостей. Некоторые окраинные губернии объединялись в генерал-губернаторства.
В первые годы советской власти была проведена административная реформа, основанная на новых принципах, учитывающих интересы хозяйственного и культурного развития страны в целом и отдельных ее областей и районов, обеспечивающих потребности свободного развития всех наций и народностей России.
Важнейшим принципом административно-территориального устройства является экономический принцип. При установлении границ областей, районов учитываются естественно-исторические и экономические условия, наличие природных ресурсов, профиль и уровень хозяйственного развития, пути сообщения, количество и плотность населения, наличие центров экономического тяготения. Экономический принцип способствует развитию производительных сил страны и дает возможность местным органам самостоятельно решать хозяйственные и социально-экономические задачи.
В условиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, важную роль играет национальный принцип, предполагающий необходимость всестороннего учета национального состава населения, проживающего на данной территории. Успешное решение органами государственной власти и местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, возможности лучшего удовлетворения его нужд и запросов, опоры на его инициативу и самодеятельность. Поэтому необходимость максимального приближения государственного аппарата к населению также учитывается при административно-территориальном устройстве Российской Федерации. Учитывается также необходимость приближения государственного аппарата к экономически важным предприятиям (промышленным, добывающим, сельскохозяйственным), что обеспечивает возможность оперативного влияния на развитие экономики.
Ранее вопросы административно-территориального устройства внутри субъектов Российской Федерации решались в Москве Президиумом Верховного Совета, теперь это относится к компетенции органов власти субъектов Российской Федерации.
10.3. Виды административно-территориальных единиц, их характеристика
Многие авторы считают, что административно-территориальное устройство присуще только субъектам Российской Федерации, но практически деление Российской Федерации (по состоянию на 1 января 2010 г.) на 83 равноправных субъекта есть первый федеральный уровень административно-территориального деления страны.
Административно-территориальное деление внутри субъектов Российской Федерации ведется на основании их законов. Например, в соответствии с законом Новосибирской области административно-территориальное устройство (деление) области - это территориальная организация области, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти и местного самоуправления.
Административно-территориальная единица - это часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими поселениями, имеющая установленный законом статус, название и находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления.
В большинстве субъектов Российской Федерации по-прежнему сохраняется два уровня деления: базовый и первичный.
Базовый уровень представляет собой деление территории субъектов Российской Федерации на сельские районы и города республиканского, краевого, областного значения.
Первичный уровень - это деление районов на города районного значения, поселки, сельсоветы (есть районы, состоящие только из сельсоветов), а городов областного (и другого) значения - на городские районы.
Существуют следующие административно-территориальные единицы:
- Республика, край, область, автономная об ласть - это наиболее крупные административно-территориальные единицы в составе Российской Федерации, представляющие собой сложный хозяйственный комплекс с индустриальными центрами и сельскохозяйственными районами.
Города федерального значения (ГФЗ) - Москва и Санкт-Петербург. Это наиболее крупные политические и экономические, культурные и административные центры. Кроме того, Москва имеет статус столицы Российской Федерации, а Санкт-Петербург - бывшая столица России и второй по величине город в стране.
Автономные округа - это форма национально-государственного устройства для малых народов Севера и Дальнего Востока. Они, как правило, входят в состав областей и краев. Чукотский автономный округ выделился из состава Магаданской области и стал самостоятельнойадминистративно-территориальной единицей.
Район (муниципальный район) - основная административно-территориальная единица в сельской местности. Ведущее место здесь принадлежит сельскохозяйственному производству и переработке сельхозпродукции.Кроме того, это важнейшая база всех видов социально-культурного обслуживания всего сельского населения района.
Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. По подчиненности, численности населения, промышленному и культурному уровню города делятся на две основные группы.
Города республиканского, областного и другого значения - это административные центры субъектов Российской Федерации и наиболее крупные города с населением более 50 тыс. человек, в них сосредоточен промышленный потенциал региона, это центры экономического тяготения, культурные и научные центры. В Новосибирской области к ним относятся: Новосибирск, Бердск, Куйбышев, Барабинск, Татарск, Искитим, Обь. Эти города могут иметь статусгородского округа , приравненного к статусумуниципального района. В Новосибирской области статус городского округа имеют города Новосибирск, Бердск, Искитим, Обь, а также наукоград Кольцово. Особый статуснаукограда получают городские поселения, являющиеся центрами науки. В городах с населением более 100 тыс. человек могут создаваться городские районы.
Города районного значения - промышленныеи культурные центры с числом жителей не менее 12 тыс. человек. Иногда ставится условие, чтобы рабочие, служащие и члены их семей составляли не менее 85 %.
К городским поселениям относятся также поселки городского типа, отличающиеся от городов меньшими размерами территории и меньшей численностью населения. Выделяются три типа поселков:
- рабочий поселок - населенный пункт с числом жителей не менее 3 тыс. человек, на территории которого имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, научные центры и другие экономически важные объекты;
- курортный поселок - населенный пункт в курортнойзоне с населением более 2 тыс. человек, при условии, что количество ежегодно приезжающих на отдых и лечение составляет более 50 % от числа постоянного населения;
- дачный поселок - населенный пункт, обслуживающий крупные города в качестве мест летнего отдыха.
Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения: села, станицы, деревни, хутора, аулы и т. д. Большая часть их жителей занята сельским хозяйством и его обслуживанием. Территория сельского поселения в качестве административно-территориальной единицы называется сельским муниципальным образованием .
Особенности административного деления есть в городах федерального значения. Например, Москва делится на административные округа (базовый уровень), а они - на муниципальные районы (первичный уровень).
С учетом мнения большинства населения могут создаваться национальные районы и сельсоветы.
Кроме того, могут создаваться закрытые административно-территориальные образования, на территории которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан, их статус определяется федеральным законом.
Во всех городах существуют внеадминистративные образования, называемые микрорайонами, в них могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.
В 2000 г. указом Президента Российской Федерации территория страны была разделена на семь федеральных округов (в 2009 г. создан восьмой федеральный округ - Северо-Кавказский). В них были назначены полномочные представители Президента Российской Федерации, которые, без сомнения, будут оказывать определенное влияние на решение задач, стоящих перед административно-территориальным устройством страны.